Selasa, 14 Desember 2010

Reformasi Administrasi Publik

BAB I
PENDAHULUAN
A. LATAR BELAKANG
Reformasi administrasi publik sebagai salah satu bidang kajian administrasi yang selalu menarik untuk dikritisi. Secara teoritis, lahirnya gejala ini sebagai akibat logis dari adanya kecenderungan pergeseran perkembangan ilmu administrasi publik yang beralih dari normative science ke pendekatan behavioral–ekologis. Secara empiris, gejala perkembangan masyarakat sebagai akibat dari adanya globalisasi, memaksa semua pihak, terutama birokrasi pemerintah melakukan revisi, perbaikan, dan mencari alternatif baru tentang sistem administrasi yang lebih cocok dengan perkembangan masyarakat dan perkembangan zaman.
Begitu juga dengan adanya kebijakan otonomi daerah, yang otomatis masing-masing daerah harus pandai-pandai mencari setiap potensi dan peluang yang terdapat di daerahnya. Meskipun istilah’daya saing daerah’ seringkali digunakan dalam konteks ekonomi dan diartikan sebagai‘kemampuan bersaing, sehingga berkonotasi negatif. Kecenderungan lebih lanjut, pengambil kebijakan yang over protective dan keengganan bekerja sama (Abdullah, 2002). Namun reformasi administrasi juga secara tidak langsung akan berpengaruh terhadap para pelaku ekonomi (investor), baik dari daerah itu sendiri maupun investor nasional dalam rencana investasinya di dalam suatu daerah tertentu. Misalnya para pelaku ekonomi mungkin akan berinvestasi di daerah A saja karena administrasi pemerintah daerah tersebut cukup baik, dibandingkan apabila harus berinvestasi di daerah B, C, D, dan seterusnya disebabkan administrasi pemerintah daerahnya yang kurang menguntungkan, bahkan sangat amburadul yang boleh jadi akan menjadikan adanya high cost economic di kemudian hari.
Selain itu, daya saing daerah juga lebih banyak diartikan sebagai suatu potensi yang bersifat tunggal, sehingga dengan demikian tidak ada upaya pemahaman bagaimana kompleksitas faktor – faktor yang membentuk daya saing daerah tersebut. Oleh karena itu, tidaklah mengherankan apabila didalam pembicaraan mengenai daya saing daerah, opini yang berkembang dapat menjadi sangat beragam dikarenakan masing – masing pihak, baik individu atau pun lembaga melihatnya dari perspektif atau factor yang berbeda.



BAB II
PEMBAHASAN
A. Reformasi Administrasi: Pengertian dan Ruang Lingkup
Akhir – akhir ini tampak adanya pandangan yang mendua terhadap sosok dan cara kerja aparatur pemerintah di beberapa negara dan daerah. Pandangan pertama, menganggap bahwa birokrasi pemerintah ibarat sebuah perahu besar yang dapat menyelamatkan seluruh warga dari ‘bencana’ banjir ekonomi maupun politik. Dengan dilengkapi militer dan partai politik yang kuat, organisasi pemerintah sebagai dewa penyelamat dan satu – satunya organ yang dikagumi masyarakat. Pandangan ini didasarkan atas asumsi bahwa didalam mengolah sumberdaya yang dimiliki, organisasi ini mengerahkan para intelektual dari beragam latar belakang pendidikan, sehingga keberhasilannya lebih dapat terjamin. Oleh karena itu, mereka berkesimpulan bahwa birokrasi pemerintah memegang peran utama, bahkan peran tunggal, dalam pembangunan suatu negara maupun daerah. Pandangan kedua, menganggap birokrasi pemerintah sering menunjukkan gejala yang kurang menyenangkan. Sering, bahkan hamper selalu, birokrasi pemerintah bertindak canggung, kurang terorganisir dan jelek koordinasinya, menyeleweng, otokritik, bahkan sering bertindak korup. Para aparatnya kurang dapat menyesuaikan diri dengan modernisasi orientasi pembangunan dan perilakunya kurang inovatif, serta tidak dinamis. Keadaan semacam ini akan menyebabkan birokrasi pemerintah mendominasi seluruh organ politik dan menjauhkan diri dari masyarakat.
Pandangan pertama, mungkin diilhami suatu pengharapan yang berlebihan, yang dewasa ini mungkin sudah sangat jarang ditemukan, sedangkan pandangan kedua mungkin merupakan pandangan yang berlebihan, yang didasarkan pada prasangka buruk. Bisa juga terjadi kedua pandangan yang secara diametral bertentangan satu sama lain itu sama – sama didasarkan pada pengamatan yang mendalam, dan evaluasi terhadap kondisi nyata aparatur pemerintah. Sudah barang tentu kritik dan ketidakpuasan yang berlebih terhadap peran birokrasi dalam pambangunan sangatlah tidak adil. Selalu saja kalau terjadi kegagalan dalam usaha pembangunan, birokrasi dipandang sebagai biang keladinya.
Kegagalan pembangunan, memang sebagian merupakan tanggung jawab birokrasi, namun bukanlah semuanya. Bahkan di beberapa negara dan daerah, kekurangefisienan administrasi tidak dianggap sebagai ‘dosa besar’ terhadap ketidakmampuan pemerintah, baik daerah maupun pusat didalam memenuhi harapan pembangunan ataupun realisasi tujuan sebagaimana telah ditetapkan didalam rencana pembangunan. Penting diperhatikan, bagaimana caranya agar ketidaksempurnaan administrasi itu dapat dikurangi, kalau tidak bisa dihilangkan sama sekali. Ketidaksempurnaan administrasi ini tidak akan dipandang sebagai situasi yang suram, jika seandainya kondisi kesemrawutan administrasi ini tidak merebak ke seluruh pelosok negeri, baik pada arah regional maupun arah nasional. Kondisinya dipersuram lagi dengan adanya keinginan dari birokrasi pemerintah untuk mempertahankan status quo dan menerapkan pola otokratik dan otoriter. Peran pemerintah yang amat dominan dalam pembangunan sosial dan ekonomi, membuat semuanya menjadi lebih parah.
Pada masa perubahan yang demikian gencar ini, lahir harapan masyarakat yang muluk-muluk, suatu harapan yang tak dijumpai dalam masyarakat maju. Perubahan sosial yang fundamental menyebabkan lahirnya tuntutan dan tekanan baru. Menjalarnya urbanisasi dan sekularisasi yang cepat, serta kebutuhan akan demokratisasi pemerintahan dan administrasi, menyebabkan beban aparatur pemerintah bertambah besar, dan mau tidak mau adpatabilitas menjadi sangat penting dan menjadi kebutuhan. Semua perubahan dan transformasi ini menyebabkan timbulnya pertentangan antara nilai lama dan baru, antara nilai yang tradisional dan yang modern. Tekanan dan pertentangan ini tidak hanya terbatas pada tubuh birokrasi, melainkan juga dikalangan masyarakat. Di kalangan intelektual, yang diharapkan mampu melakukan perbaikan terhadap kebobrokan birokrasi, malah mereka, utamanya yang konservatif, menjadi stigma birokrasi, sehingga sifat birokrasi yang elitis, terlalu menyenangi sikap otoriter dan kurang komunikasi dengan masyarakat semakin hari semakin parah keadaannya.
Dengan latar belakang dan kondisi demikian, maka kebutuhan akan perubahan dan adaptasi aparatur pemerintah sangatlah mendesak, walaupun masalah yang mengitarinya terlalu kompleks dan rumit. Sebagai konsekuensi logisnya, maka reformasi administrasi di negara sedang berkembang menjadi keharusan (condition sine quanon) dan menjadi perhatian utama pemerintah negara sedang berkembang, termasuk pemerintahan daerah di Indonesia. Reformasi administrasi merupakan bagian yang sangat penting dalam pembangunan di negara berkembang, terlepas dari tingkat perkembangan, arah, dan tujuannya. Semata hanya karena kemampuan administratif dipandang semakin penting artinya bagi terlaksananya kebijaksanaan dan rencana pembangunan. Penyempurnaan kemampuan administratif, meliputi usaha-usaha untuk mengatasi masalah lingkungan, perubahan struktural, dan institusi tradisional atau perubahan tingkah laku individu dan atau kelompok, ataupun kombinasi dari keduanya.
Istilah reformasi administrasi mengandung begitu banyak makna, mempunyai fungsi yang beragam, menimbulkan banyak begitu harapan, tetapi juga membawa ‘pertengkaran’ yang tak kunjung usai di kalangan praktisi, pemerhati, masyarakat, dan kaum teoritisi. Apapun makna dan tujuan yang melekat atau yang dilekatkan pada istilah itu, senantiasa ada nilai positif yang diberikan kepadanya. Istilah ini semakin hari semakin ‘ngepop’ laksana mukjizat, dan ia dianggap sebagai mitos yang banyak mendatangkan berkah dan rezeki. Hampir tidak ada yang mengatakan bahwa reformasi administarsi itu jelek. Sebaliknya hampir semua orang mengatakan reformasi administrasi itu baik dan bermanfaat. Padahal jika diperhatikan lebih jauh, maka akan mempunyai makna dan dampak yang positif maupun negatif, tergantung dari apa, siapa dan bagaimana pembaruan itu dilakukan. Hal ini sangat penting karena ada cara, strategi maupun bentuk reformasi administrasi, yang dalam perjalanan sejarah, terbukti tidak membawa berkah akan tetapi justru mendatangkan bencana bagi masyarakat. Seperti halnya dengan kebanyakan didalam ilmu sosial, konsep reformasi administrasi diartikan berbeda antara sarjana yang satu dengan yang lain.
Oleh karena itu, sebenarnya tidak ada takrif (definisi) yang dapat diterima secara umum. Caiden (1969: 43) menyatakan bahwa perbedaan pemakaian terhadap istilah ini telah menyebabkan kebingungan dan kesulitan baik didalam menentukan parameter dalam penelitian maupun didalam pengembangan teori.
Dewasa ini istilah reformasi administrasi digunakan untuk mendeskripsikan aktivitas yang sebenarnya jauh melampaui makna yang dikandungnya. Sebagai implikasinya, maka setiap reformasi terhadap aparatur administrasi, baik pada arah lokal maupun arah nasional, dipandang sebagai perubahan terencana. Dror mengatakan bahwa reformasi administrasi adalah perubahan yang terencana terhadap aspek utama administrasi. Sedangkan Caiden (1969: 69) mendefinisikan reformasi administrasi sebagai ‘the artificial inducement of administrative transformation againts resistance’ . Definisi Caiden ini mengandung beberapa implikasi: Reformasi administrasi merupakan kegiatan yang dibuat oleh manusia (1) (manmade), tidak bersifat eksidental, otomatis maupun alamiah; Reformasi administrasi merupakan suatu proses; (2) Resistensi beriringan dengan proses reformasi administrasi. (3) Caiden juga dengan tegas membedakan antara administrative reform dan administrative change. perubahan administrasi bermakna sebagai respons keorganisasian yang sifatnya otomatis terhadap fluktuasi atau perubahan kondisi (Caiden, 1969: 57-58).
Lebih lanjut dikatakan bahwa munculnya kebutuhan akan reformasi administrasi sebagai akibat dari adanya perubahan administrasi. Tidak berfungsinya perubahan administrasi yang alamiah ini menyebabkan diperlukannya reformasi administrasi (Caiden, 1969: 65). Takrif tentang reformasi administrasi dari Caiden ini dikritik Quah karena mengandung tiga kelemahan pokok, yaitu: (1) Definisi Caiden tidak mengidentifikasi tujuan reformasi administrasi. Dengan tidak jelasnya atau tidak adanya tujuan reformasi administrasi tersebut, maka Parroco (1970: 327) menyebut definisi tersebut sebagai picik dan tak komplit. Dengan kata lain makna definisi Caiden tersebut tidak mampu menjawab pertanyaan: Reformasi Administrasi itu untuk apa ?; (2) Definisi Caiden tidak memadai, karena istilah administrative transformation merupakan konsepsi yang kabur dan tak member penjelasan tentang isi reformasi administrasi.
Dalam hubungan ini, Mosher (1965: 129) menyebut bahwa isi reformasi administrasi adalah reorganisasi administrasi, bahkan dia menyamakan antara keduanya. Apa yang hendak dikatakan Mosher bahwa reorganisasi administrasi itu hanya salah satu isi dari reformasi administrasi, yang kebanyakan sarjana disebut sebagai aspek institusional (kelembagaan) reformasi administrasi. Aspek lain dari reformasi administrasi adalah perubahan sikap, perilaku, dan nilai orang-orang yang terlibat dalam proses reformasi administrasi. Aspek inilah yang sering disebut sebagi aspek perilaku.
Dengan kata lain, isi reformasi administrasi meliputi aspek institusional atau kelembagaan dan aspek perilaku. (3) Definisi Caiden, asumsinya yang terlalu disederhanakan, bahwa resistensi mengikuti proses reformasi administrasi. Resistensi didalam reformasi administrasi muncul, menurut Caiden karena adanya ketidakpastian dan ketidakamanan individu dan/atau kelompok yang menginginkan kemapanan, kemandekan atau ststus quo. Mereka kemudian berusaha menentang reformasi agar terhindar dari ketidakpastian dan ketidakamanan. Asumsi inilah yang Quah dianggap salah. Sebab resistensi itu tidak harus ada didalam setiap usaha reformasi administrasi. Setiap usaha yang bertujuan mengubah system administrasi, baik (struktur kelembagaan) maupun perilaku administratornya agar lebih baik, dapat dikategorikan kedalam reformasi administrasi, terlepas apakah ia menjumpai resistensi atau tidak.
Dengan demikian, maka resistensi bukan merupakan ciri khas dari reformasi administrasi. Dari uraian di atas, dapat disimpulkan bahwa keberatan Quah terhadap definisi Caiden, yaitu: Definisi tersebut tidak mengungkapkan tujuan reformasi administrasi; (1) Definisi tersebut tidak mendeskripsikan secara cermat isi maupun ruang (2) lingkup reformasi administrasi; Resistensi bukan ciri khas dari reformasi administrasi. (3) Sebenarnya tiga keberatan Quah terhadap definisi Caiden tersebut tidak sepenuhnya benar, khususnya keberatan pertama dan kedua tentang tujuan, isi dan ruang lingkup reformasi administrasi. Caiden secara tegas menyebut tujuan, isi dan ruang lingkup reformasi administrasi. Tujuan yang ingin dicapai seorang pembaru administrasi yang notabene juga merupakan tujuan reformasi administrasi untuk menyempurnakan kinerja individu, kelompok dan institusi. Disamping itu, reformasi administrasi bertujuan juga memberi saran tentang bagaimana caranya agar individu, kelompok dan institusi, dapat mencapai tujuan lebih efektif, ekonomis, dan lebih cepat. Dengan rumusan lain Caiden menyebut tujuan reformasi administrasi adalah untuk . . . improve the administrative performance of individual, groups, and institutions and to advise them how they can achieve their operating goals more effectively, more economically, and more quickly (Caiden: 12). Jika dianalisis selanjutnya, tujuan reformasi administrasi Caiden adalah menyempurnakan atau meningkatkan performance .
Konsep inilah yang Caiden sebut administrative health, yaitu suatu situasi dimana administrasi tidak hanya mampu memenuhi segala macam tuntutan yang dibebankan kepadanya, namun juga administrasi yang didalamnya tak dijumpai gelagat yang tak baik (Caiden: 25). Sedangkan kinerja yang dimaksud merupakan kinerja individu, kelompok, dan institusi. Ini berarti disamping aspek perilaku, juga aspek kelembagaan yang tercakup didalam reformasi administrasi. Sehat tidaknya administrasi dapat dilihat dari tiga perspektif yang berbeda, yaitu: Ideal optimum, yakni derajat pencapaian kesempurnaan administrasi; (1) Practical optimum, yakni pencapaian derajat tertinggi dari suatu kinerja (2) dalam kondisi tertentu; Satisficing optimum, yakni pencapaian derajat kinerja yang memuaskan. (3) Sedangkan peningkatan kinerja individu dapat dilihat dari keterampilannya, kecakapan, praktisnya, kompetensinya, pengetahuan dan informasinya, keluasan pengalamannya, sikap dan perilakunya, kebajikannya, kreativitasnya, moralitasnya dan lain – lain. Kinerja kelompok dilihat dari aspek kerja samanya, keutuhannya, disiplinnya, loyalitasnya, dan lain-lain. Sedangkan kinerja institusi dapat dilihat dari hubungannya dengan institusi lain, fleksibilitasnya, adaptabilitasnya, pemecahan konflik dan lain- lain.
Namun definisi di atas belum mencakup tujuan reformasi administrasi sebagai syarat kelengkapan definisi. Caiden menginterpretasikan terhadap tujuan reformasi administrasi, yaitu: Melakukan perubahan inovatif terhadap kebijaksanaan dan program (1) pelaksanaan; Meningkatkan efektifitas administrasi (Dimock, 1951: 234), (2) Meningkatkan kualitas personel; (3) Melakukan antisipasi terhadap kemungkinan kritik dan keluhan pihak (4) luar (Mosher, 1967: 497-498). Tujuan pertama dan keempat lebih bernuansa politis. Sedangkan menurut Lee (1971: 52), tujuan umum reformasi administrasi itu meliputi meningkatkan keteraturan, menyempurnakan metode dan meningkatkan performance (kinerja). Abueva (1970: 25) mengelompokkan tujuan reformasi administrasi itu dalam dua kelompok, yaitu: Manifest or declared goal, seperti efisiensi, ekonomis, efektivitas, (1) peningkatan pelayanan, struktur organisasi, dan prosedur yang ramping dsb., Undisclosed or underclared goal, yang bersifat bertujuan politis. (2) Sedangkan Dror (1971: 23), melihat tujuan reformasi itu berorientasi jamak dengan mengklasifikasikan tujuan reformasi itu kedalam enam kelompok, tiga bersifat intra-administrasi yang ditujukan menyempurnakan administrasi internal, meliputi: Efisiensi administrasi, dalam arti hemat biaya, yang dapat dicapat (1) melalui penyederhanaan formulir, perubahan prosedur, penghilangan duplikasi, dan kegiatan organisasi metode yang lain; Penghapusan kelemahan administrasi, seperti korupsi, pilih kasih, dan (2) sistem taman dalam sistem politik, dll.; Pengenalan dan penggalakan sistem merit, pemrosesan data melalui (3) sistem informasi yang otomatis, peningkatan penggunaan pengetahuan ilmiah, dll. Sedang tiga lagi berkenaan dengan peran masyarakat di dalam system administrasi, meliputi: Menyesuaikan sistem administrasi terhadap meningkatnya keluhan masyarakat; Mengubah pembagian pekerjaan antara sistem administrasi dan system politik, seperti meningkatkan otonomi profesional dari sistem administrasi dan meningkatkan pengaruhnya pada suatu kebijaksanaan; dan Mengubah hubungan antara sistem administrasi dan penduduk, (3) misalnya melalui relokasi pusat-pusat kekuasaan (desentralisasi).
Berdasarkan definisi yang mencakup tiga aspek tersebut, reformasi administrasi adalah suatu usaha sadar dan terencana untuk mengubah struktur dan prosedur birokrasi (aspek reorganisasi atau institusional); dan sikap dan perilaku birokrat (aspek perilaku), guna meningkatkan efektivitas 7 organisasi atau terciptanya administrasi yang sehat dan menjamin tercapainya tujuan pembangunan nasional.
Reformasi administrasi menurut Dror (1971: 19), secara tegas mengesampingkan perubahan organisasi dan prosedur administrasi yang minor dan berkonsentrasi pada perubahan-perubahan yang utama atau dasar saja, sehingga reformasi administrasi itu akan efektip apabila juga didesain dengan tepat, yakni dengan mempertimbangkan dan melibatkan lingkungan di mana reformasi itu dilaksanakan. Reformasi administrasi dipandang sebagai bagian dari reformasi masyarakat (Caiden: 4), sebab birokrasi dan organisasi pemerintah merupakan bagian dari dan berkaitan erat dengan sistem politik, sosial, ekonomi, dan sebagainya.
Dua hal lagi yang perlu dicatat dari observasi Caiden, bahwa: Reformasi administrasi berkaitan erat dengan lingkungan budaya tertentu, sehingga tidak ada satu perspektif pun yang dapat dianggap lebih baik daripada yang lain; Pendekatan reformasi administrasi bersifat terikat pada budaya, sehingga tidak dapat diekspor ke negara lain dengan begitu saja. Caiden juga menaruh perhatian terhadap negara berkembang, dengan pernyataan bahwa ‘kemerdekaan negara berkembang membuat reformasi administrasi menjadi semacam kewajiban’. Sebab negara yang merdeka harus membangun sistem administrasinya sendiri dan segera menemukan jalan keluar untuk memecahkan sejumlah besar masalah administrasi yang gawat. Menurut Caiden, reformasi administrasi diperlukan guna memecahkan masalah – masalah besar. Oleh karena itu, pendekatan yang harus dipilih, sangat tergantung pada beberapa faktor berikut: (a) Sifat kultur setempat; (b) Reputasi kepemimpinan nasional; (c) Jenis rezim politik; (d) Kekuatan dan diversitas oposisi; dan (e) Ketersediaan sumber daya.
Atas dasar berbagai macam faktor tersebut, maka Caiden mengklasifikasikan empat pendekatan reformasi administrasi di Negara berkembang, yaitu : Negara yang tidak menganut paham reformasi administrasi dan lebih (1) menyukai status quo ; Negara dengan pendekatan pragmatis murni terhadap reformasi (2) administrasi, artinya melakukan pembaruan dengan ala kadarnya saja, serta tidak ada perangkat institusional untuk mengimplementasikannya; Negara-negara yang sangat keranjingan terhadap reformasi administrasi (3) dan melengkapinya dengan seperangkat perabot formal untuk isian dan evaluasinya; Negara – negara yang telah mengalami pembaruan yang diperoleh dari luar.
B. Strategi Reformasi Administrasi
Reformasi administrasi berkaitan erat dengan pengertian strategi, karena hakikatnya reformasi administrasi sebagai aktivitas meningkatkan kemampuan memenangkan ‘peperangan’ melawan ketidakberesan administrasi dan beberapa jenis penyakit administrasi lain. Membahas strategi reformasi administrasi haruslah memperhatikan berbagai macam variabel pembaruan. Variabel – variabel pembaruan inilah yang akan menentukan jenis, ruang lingkup, dan kecepatan suatu usaha reformasi administrasi. Namun harus juga disadari bahwa didalam memanipulasikan berbagai macam variabel tersebut terlebih dahulu harus dilakukan pemilihan yang tepat terhadap agen pembaruan, organisasi pembaruan, dan waktu pembaruan. Seluruh permasalahan strategi reformasi administrasi dapat diurai kedalam beberapa dimensi strategi, dimana penguraian itu mengejawantah kedalam beberapa pendekatan pokok. Pendekatan pokok ini di satu pihak masih memiliki kelemahan – kelemahan karena hanya menekankan aspek tertentu saja, namun di lain pihak memiliki kejelasan analitis. Karenanya, membandingkan kutub pendekatan ini hendaknya jangan diinterpretasikan ‘pendekatan yang satu lebih unggul dari yang lain, atau yang ini lebih unggul dari yang itu’, tetapi hendaknya diinterpretasikan pendekatan yang satu memiliki keunggulan dalam berbagai aspek, juga mempunyai kelemahan pada aspek yang lain.
Dikotomisasi Strategi Reformasi Administrasi Salah satu usaha untuk memperjelas beragam strategi administrasi reformasi adalah dengan melakukan dikotomisasi strategi. Dengan dikotomisasi itu diharapkan akan diperoleh kejelasan tentang perbedaan, ruang lingkup, kelemahan dan kekuatan masing – masing strategi tersebut. Pendekatan pokok dalam strategi reformasi administrasi yang dimaksud tiada lain adalah pendekatan makro versus mikro, pendekatan structural versus pendekatan perilaku, incremental versus inovatif, dan komprehensif versus parsial.
Pendekatan Makro vs Pendektan Mikro Di dalam kepustakaan reformasi administrasi masih terdapat pertentangan yang tak kunjung henti antara pendekatan makro dan mikro. Mereka yang sependapat dengan pendekatan mikro mengatakan bahwa sebagian negara sedang berkembang gagal didalam menerapkan pembaruan administratif secara komprehensif (makro) karena sebagian besar dari mereka belum memiliki persyaratan yang diperlukan. Mereka sampai pada kesimpulan bahwa pembaruan yang bersifat parsial lebih 9 dapat diterapkan pada semua kondisi negara sedang berkembang. Selain itu, juga berpendapat bahwa pendekatan parsial ini mempunyai dampak terhadap pembaruan berikutnya. Dalam hal ini Albert Waterston mengatakan: ”. . .dengan memulai usaha pembaruan administrasi yang komprehensif, negara-negara berpendapatan rendah, seperti India, Pakistan, Iran, dan Filipina di Asia; Venezuela, Colombia, Equador, Brazilia, Argentina, dan Chili di Amerika Latin; Ethiopia, Ghana, dan Libya di Afrika; selama bertahun-tahun telah berusaha meningkatkan efisiensi pelayanan umum, namun memperoleh hasil kurang memadai semata karena mereka menerapkan pendekatan makro. Usulan global yang kelihatannya baik dan menarik, berakhir tragis setelah diimplementasikan”. Sebaliknya mereka yang setuju dengan pendekatan makro berpendapat bahwa kompleksitas dan ketergantungan faktor – faktor administratif memaksa diperlukannya pembaruan yang menyeluruh. Program yang bersifat menyeluruh ini harus dibuat untuk menanggulangi perkembangan yang terjadi dalam keseluruhan tubuh administrasi, serta memberi prinsip dan kerangka umum bagi pendekatan parsial atau piece-meal. Mereka juga mengatakan bahwa pendekatan parsial dapat mengakibatkan inkonsistensi, kontradiksi, dan konflik dalam system administrasi. Karenanya, maka para penganjur pembaruan administrasi menekankan perlunya gebrakan (break-through) yang hanya dapat dicapai melalui pendekatan makro. Pandangan ini antara lain diungkapkan Mukardji , ketika ia mengatakan: ”Pendekatan mikro cenderung tidak produktif, paling tidak untuk jangka pendek, karena hasil yang mengecewakan dapat menurunkan atau mengurangi jumlah pendukung. Kasus di India menunjukkan kebenaran pendapat ini, karena hanya pendekatan yang komprehensiflah yang memungkinkan dilakukannya gebrakan (break-through)”. Masing – masing pendekatan memiliki unsur kebenaran, bahwa para penganjur pendekatan mikro/parsial mengakui bahwa dalam kondisi sosial-ekonomi yang tepat pendekatan komprehensif terbukti lebih layak. Namun di lain pihak, pendekatan mikro dapat menjadi dasar perubahan di masa mendatang. Tetapi harus diingat jika melakukan penyempurnaan terhadap satu satuan organisasi, maka harus disadari bahwa tidak ada satu organisasi yang mampu berdiri sendiri dan berperan di dalam proses pembangunan daerah maupun nasional, karena berkaitan dengan organisasi, baik sebagai penghambat atau pun pendorong bagi reformasi administrasi. Sebaliknya penganjur pembaruan yang komprehensif harus menyadari bahwa semua rencana yang menyeluruh pasti terdiri dari ‘individual’ dan satuan dasar administrasi negara adalah ‘individual’.
Pendekatan Struktural vs Perilaku, Kelemahan utama pendekatan struktural adalah sifatnya yang statis dan kefanatikannya terhadap dogma status. Namun perkembangan selanjutnya menunjukkan, sebagian para ahli perilaku cenderung juga statis, karena sebagian dari mereka beranggapan bahwa ciri-ciri umum perilaku organisasi sulit dioperasionalisasikan. Pro dan kontra terhadap kegunaan pendekatan struktural dan perilaku masih beragam, meskipun tampaknya pendekatan struktural agak memperoleh pengakuan. Menurut Braibanti, bahwa ‘perubahan kelembagaan lebih efektif jika dibandingkan dengan manipulasi perilaku, yang berarti ada kecenderungan para strukturalis lebih memperhatikan aspek perilaku dalam administrasi pembangunan. Sedangkan kelemahan utama kaum behavioralis menurut Lucian Pye adalah kurangnya perhatian terhadap aspek struktural dalam pembaruan karena adanya kesulitan dalam menjelaskan persoalan tentang bagaimana individu harus menyesuaikan perilakunya ketika ia menyatu atau bertindak dalam suatu lembaga yang sudah mapan dan persoalan mengubah suatu lembaga dengan segera. Ketidakefektifan pendekatan behavioral dalam pembaruan administrasi sebagian besar bersumber dari besarnya organisasi pemerintahan dan besarnya problema penyempurnaan administrasi yang ada. Pendekatan perilaku cenderung memfokuskan perhatiannya pada individu dan kelompok kecil (small group), dan karenanya biasanya kurang memfokuskan pada organisasi secara keseluruhan. Atas dasar itulah, maka pendekatan perilaku sering diberi predikat mikro.
Dalam banyak hal memang pendekatan makro sering diperlukan, khususnya di negara sedang berkembang. Namun, sebagaimana diketahui bahwa perangkat administrasi, baik yang lunak maupun yang keras di negara sedang berkembang, masih kurang memadai, baik kuantitas maupun kualitasnya. Para strukturalis pada umumnya mau menerima pendekatan mikro hanya dalam hal-hal tertentu saja. Mereka selalu melihat organisasi secara keseluruhan, kaitannya dengan organisasi lain, baik organisasi induk, sesama organisasi maupun organisasi di bawahnya. Para strukturalis juga menyadari akan keterbatasannya, sehingga mereka memperhatikan pula dimensi perilaku. Mereka sadar bahwa dampak yang ditimbulkan oleh pendekatan ini bersifat sangat terbatas apabila tidak dibarengi dengan usaha-usaha mempengaruhi perilaku anggota dan atau kelompok yang ada di dalam organisasi pemerintah.
Selanjutnya diakui pula, pendekatan ini bahwa organisasi pemerintah, pelaksanaan pemerintahan, dan perubahan yang terjadi dalam tubuh pemerintah, tak bisa lepas dari pengaruh lingkungan yang berada di sekitarnya. Fokus analisis strategi reformasi administrasi sangat beragam, tergantung ruang lingkupnya. Fokus strategi yang komprehensif adalah pada keseluruhan perangkat administrasi pemerintah daerah, bukan pada satu instansi khusus maupun pada satu prosedur tertentu. Perubahan atau inovasi yang dilakukan pada seluruh jajaran birokrasi pemerintah, bukan per bagian saja. Karenanya harus didasarkan pada pertimbangan yang masak dengan memperhatikan faktor waktu, personel, dan keuangan. Konsekuensinya, reformasi administrasi komfrehensif hanya dilakukan secara berkala saja. Menurut Zauhar (1994:84), pendekatan ini kurang cocok untuk kebanyakan negara berkembang yang masih kekurangan sumber daya, terutama manusia. Oleh karena itu, pendekatan mikro tampaknya sebagai pendekatan yang lebih cocok bagi kebanyakan negara sedang berkembang, yang menerapkan pendekatan piece-meal or island approach, dalam skala ukuran yang spesifik dengan dua alasan utama, yaitu:Pertama, pendekatan inkremental meruapakan pendekatan yang gradual dan memungkinkan dilakukan eksprimen, sehingga masih dimungkinkan dilakukan revisi apabila rencana yang diusulkan belum memuaskan secara keseluruhan; Kedua, ketika reformasi dimulai, karena ruang lingkupnya yang sangat terbatas, sedikit sekali campur tangan dari pihak luar. Kelemahan pendekatan inkremental/mikro ini, tak akan dapat hidup lebih lama apabila tidak mendapat dukungan dari para pemimpin politik di daerah. Tidak seperti halnya dengan pendekatan komprehensif yang sesuai dengan selera pemimpin politik, pendekatan mikro biasanya kurang mendapat dukungan dari pemimpin politik karena terbatasnya tujuan yang ingin dicapai. Oleh karena itu, antara pendekatan komprehensif dan inkremental perlu tidak perlu dikontradiktifkan, bahkan keduanya harus saling melengkapi. Lee melukiskan keterkaitan antara kedua pendekatan ini sebagai dialectical continuum of reform strategy.
Dengan memperhatikan pendekatan mikro dan makro yang ada dalam reformasi administrasi, kuat dan lemahnya kepemimpinan politik, serta tepat tidaknya waktu pembaruan, Lee membuat matrix of optimum reform strategy, yang terdiri dari dua dimensi, yaitu: (1) kepemimpinan (kuat dan lemah); dan (2) waktu (tepat dan tidak tepat). Kotak pertama, dalam situasi apabila kepemimpinan kuat (cakap) dan waktu menguntungkan, maka strategi pendekatan yang lebih cocok adalah komprehensif. Kotak kedua, dimana waktu menguntungkan/tepat dan kepemimpinan lemah (tidak cakap), maka diperlukan strategi pendekatan mikro. Prakarsa melakukan reformasi biasanya berasal dari pimpinan nasional, maka usaha yang perlu dilakukan secara khusus adalah pengembangan kelompok pemimpin yang potensial, sehingga pada saatnya nanti mereka akan tampil. Sedangkan kotak ketiga , dalam situasi dimana waktu tidak menguntungkan, namun kepemimpinan cakap, maka diperlukan strategi pendekatan mikro. Biasanya usaha pembaruan berasal dari tubuh birokrasi sendiri.
Namun yang perlu mendapatkan perhatian adalah sikap hati-hati dalam melakukan reformasi, sebab reformasi yang diintroduksi akan banyak mengalami penolakan karena situasi sosial politik yang tidak menguntungkan. Kotak keempat, dalam situasi dimana waktu tidak menguntungkan dan kepemimpinan tidak cakap, maka tidak ada strategi alternatif atau dapat dilakukan pendekatan percobaan yang berskala kecil, yang bertujuan untuk melakukan identifikasi.



BAB III
PENUTUP
A. KESIMPULAN
Dengan demikian, keberhasilan reformasi administrasi dalam usaha membangun daya saing daerah sangat tergantung pada, antara lain: (1) Dukungan dan komitmen dari pemimpin politik; (2) Adanya agen (inti) pembaru; (3) Adanya lingkungan sosial ekonomi dan politis yang kondusif; (4) Waktu yang tepat. Strategi yang berkenaan dengan sifat dan ruang lingkup pembaruan administratif haruslah dirancang melalui kerja sama yang harmonis antara pemimpin politik dan para pembaru, dimana mereka berdua harus memperhatikan faktor lingkungan yang ada. Sifat dan ruang lingkup reformasi administrasi juga tergantung pada tersedianya sumber daya, baik dana maupun tenaga (SDM). Karena pada umumnya daerah berkembang kekurangan dana maupun tenaga sehingga akan mengalami banyak kesulitan jika menerapkan pendekatan makro atau komprehensif. Dengan demikian, maka pendekatan mikro atau incremental akan lebih cocok bagi daerah – daerah di Indoensia. Dasar pemikirannya disini adalah bahwa setiap keputusan utama sebenarnya mencakup ‘perubahan inkremental’ untuk menanggulangi ‘penyakit khusus’. Strategi inkremental cocok dengan definisi reformasi administrasi sebagai suatu proses. Sebagai suatu proses reformasi administrasi selalu merupakan ‘langkah tunggal’, tetapi langkah tunggal yang dipandang dalam kaitannya dengan langkah tunggal yang lain, sehingga membentuk suatu jaringan ‘cincin langkah berikutnya’ yang akhirnya terbentuk suatu inovasi dan pembaruan administrasi yang besar.
Tetapi harus menyadari akan keterbatasan pendekatan inkremental. Karena sekecil apapun suatu usaha pembaruan, suatu saat pasti sampai pada ambang pintu politik, yang pasti memerlukan pendukung politik yang cukup besar. Keadaan semacam ini secara alami sangat sulit bagi suatu ‘proyek kecil’ seperti yang dianjurkan pendekatan inkremental. Hal yang perlu diperhatikan dalam hal ini adalah memilih proyek mikro yang jadi prioritas utama dan memiliki efek ganda dalam rencana pembangunan daerah. Argumen di atas menyarankan adanya suatu kontinum dialektis dalam strategi reformasi administrasi. Implikasi dari argumentasi itu bahwa strategi inkremental harus tumbuh lebih luas, sedangkan strategi komprehensif harus dikonsentrasikan pada hal-hal yang bersifat sementara (ad hoc) didalam implementasinya. Debat ini menghasilkan matriks strategi yang disederhanakan seperti yang dikemukakan Lee. Tetapi harus diingat bahwa tujuan matriks dari Lee tersebut hanyalah bersifat heuristic (keperluan ilmiah). Para pemimpin politik dan badan – badan yang ada hubungan dengan pembaruan, harus memperhitungkan faktor lingkungan. Keputusan merekalah yang akan menentukan strategi apa yang akan dipakai dalam situasi tertentu. Tujuan reformasi administrasi tiada lain adalah menyempurnakan kinerja (performance) dari birokrasi, baik dalam formulasi maupun implementasi rencana sektor tertentu dalam masyarakat. Proses pembaruan pada dasarnya juga merupakan redistribusi kekuasaan (power) didalam birokrasi. Mengapa pembaruan sulit dilakukan, dapat dijelaskan dengan mengacu pada adanya perubahan kebijaksanaan dan perubahan alokasi sumber daya yang dibutuhkan. Misalnya budget regional. Dilihat dari sudut politik, budget regional tidak lebih dari sekedar distribusi sumber daya keuangan dari suatu daerah, dan perubahannya dibuat sekali setahun.
Ada dua pokok yang membedakan pembaruan administrasi dengan perubahan anggaran, yakni: (1) Dalam perubahan anggaran terdapat proses institusionalisasi, yaitu proses mengubah anggaran, setelah anggaran berlangsung beberapa bulan, sedangkan didalam pembaruan administrasi tidak terdapat institusionalisasi. (2) Sebagian besar anggaran bersifat historis dan karenanya hanya mewakili perubahan inkremental. Tidak seperti halnya dengan perubahan kebijaksanaan ekonomi, reformasi administrasi mencakup perubahan yang menyusup ke seluruh jaringan birokrasi. Sebab birokrasi daerah dianggap sebagai satu kesatuan, sebagai PNS yang terintegrasi. Kebijaksanaan terpisah badan yang berbeda, tampaknya tidak dapat dipertahankan. Keadaan semacam inilah yang mengusik benak para teknokrat ekonom dalam pemerintahan, mengapa mereka gampang dipengaruhi. Kebijaksanaan ekonomi umumnya mempunyai ciri tersendiri (discrete), artinya berlaku khusus untuk satu sector atau sektor yang lain dalam ekonomi dan seringkali hanya mencakup satu bagian atau satu badan saja.
Jika asumsi ini dipakai dasar pembaruan, maka reformasi administrasi akan menjadi lebih elusif (kabur) sebagai variabel kultural. Akhirnya, kesulitan yang akan dihadapi dalam proses reformasi administrasi bahwa proses ini langsung mempengaruhi mereka yang melaksanakan kebijaksanaan, namun manfaatnya tidak dapat segera dinikmati. Hal ini tidak seperti kebijaksanaan pertanian, atau kebijaksanaan kesehatan yang langsung kentara manfaatnya (manfaatnya segera dapat dinikmati). Ringkasnya, pembaruan administrasi tidak menambah yang sudah ada, tetapi hanya merelokasikan sumber daya yang sudah ada.


DAFTAR PUSTAKA
Abdullah, Piter, dkk. 2002. Daya Saing Daerah: Konsep dan Pengukurannya di Indonesia, Pusat Pendidikan dan Studi Kebanksentralan Bank Indoensia, Edisi Pertama, BPFE Yogyakarta.
Bartlett, C. And S. Goshal. 1987. Managing Across Borders: New Strategic Requirements, Sloan Management Review, Summer.
Caiden, G. E. 1968. Prospects for Administrative Reform in Israel, Public Administration.
Dror, Y. 1971. Strategies for Administrative Reform, Development and Change, The Hague, Netherland.
Lee, Hahn Been. 1971. Bureaucratic Model and Administrative Reform, Development and Change, The Hague, Netherland.
Zauhar, Soesilo. 2002. Reformasi Administrasi: Konsep, Dimensi, dan Strategi, Cetakan Kedua, PT. Bumi Aksara, Jakarta.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar